2011年全市法院民事审判专题研讨会交流论文
浅析涉及城市房屋拆迁案件在审判实践中存在的一些问题
铁锋区人民法院 郎冰
近年来，随着我市城市建设步伐的加快，一栋栋高楼大厦拔地而起，一个个绿化广场点缀其中，城市环境和形象大大提升，这些日新月异的变化相当部分都是建立在对旧城区的拆迁改造之上的。仅棚户区改造工程一项，我市就计划从2008年起用四年时间完成681.2万平方米棚户区改造任务，涉及11.3万户、33.7万居民，其中市中心城区集中连片棚户区44片，建筑面积593.8万平方米，涉及居民9.8万户。然而与此同时，因城市房屋拆迁而引发的各类信访、上访、起诉以及重大群体性案件也呈上升趋势，房屋拆迁事件已被推向社会转型的风口浪尖。城市房屋拆迁过程中各种多发和复杂激烈的纠纷使其已经演变成为当代中国最易激发矛盾、引起冲突的领域之一，作为房屋拆迁案件审理机关和房屋拆迁执行机关的法院，无疑任重而道远。本文试从涉及房屋拆迁案件在审判实践中存在的一些问题进行分析，从而为法院今后处理房屋拆迁纠纷案件提供一些借鉴。
一、涉及城市房屋拆迁案件的特点
通过对铁锋区人民法院处理的房屋拆迁纠纷案件的统计分析，主要呈现出以下特点：
1、涉及法律关系复杂。在我院受理的涉及房屋拆迁的各类案件中，民事案件的复杂性尤为突出，涉及到婚姻家庭、继承、物权、合同纠纷的各个方面：有由于婚姻家庭或继承关系，被拆迁房屋存在二个或二个以上共有关系，而共有人之间对拆迁安置问题意见不统一，以仅一方签字另一方未签字为由要推翻拆迁补偿协议的；有在房屋买卖后遭遇拆迁，原产权人因合同尚未履行完毕，感到拆迁更有利可图，便中途反悔的；有在拆迁时房屋尚在租赁，承租方要求出租方给予相应的损失补偿，双方意见不一致造成纠纷的；等等。
2、产生的矛盾尖锐突出。房屋拆迁案件涉及老百姓的生存居住问题，个人利益与公共利益、拆迁人与被拆迁人之间的利益难以平衡，且随着当前房地产市场价格的不断攀升，当事人对房屋权利的关注度大大提高，矛盾纠纷突出。近年来，各种媒体所报道的因不满意拆迁补偿的“钉子户”问题、因强拆引发的拆迁户“自焚”事件等已屡见不鲜，房屋拆迁问题也已成为信访、上访案件的主要来源之一。
3、绝大多数为民事案件。铁锋区法院仅2011年1-6月份就受理了涉及房屋拆迁的各类民事案件98起，而受理的涉及房屋拆迁的行政、执行案件却寥寥无几。造成这一现象主要有以下几个原因：第一，行政机关与被拆迁人之间强弱分明，被拆迁人起诉往往选择“避重就轻”。例如房屋所有权人在拆迁前死亡，其部分继承人未经其他继承人同意就与作为拆迁人的行政机关签订了拆迁安置补偿协议，其他继承人虽然对此协议持否定态度，但绝大多数人都会以签订此协议的部分继承人为被告提起继承纠纷诉讼，而不是以签订此协议的行政机关为被告提起行政诉讼。第二，旧的拆迁条例“自导自演”，行政机关不愿麻烦他人。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》之前，是实施了十年之久的《城市房屋拆迁管理条例》。此条例第十六条规定了如果达不成拆迁安置补偿协议，则由行政机关作出行政裁决，虽然被拆迁人如果不服此行政裁决可以向法院起诉，但只要拆迁人按照此条例给予了被拆迁人补偿，诉讼期间也不能停止拆迁的执行。紧接着此条例第十七条就规定了只要在行政裁决规定的期限内不搬迁，行政部门就可以自己强制拆迁或者申请法院强制拆迁。以往只要行政机关依据此条例作出一个行政裁决并给予被拆迁人其所裁决的补偿，被拆迁人即使到法院起诉也停止不了拆迁的执行，超过行政裁决规定期限后一样会被强拆。因此被拆迁人在行政机关作出行政裁决后就基本放弃了诉讼权利，而又当“裁判员”又当“运动员”的行政机关则一般都“亲力亲为”，绝少麻烦法院执行强拆。第三，新的拆迁条例“初出茅庐”，普遍适用尚需时日。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月21日公布施行，但是我院辖区内正在进行的拆迁项目大多在此之前就已取得房屋拆迁许可，因此无法适用新的拆迁条例。不过从齐齐哈尔市的城市建设发展趋势来看，未来我院受理的涉及房屋拆迁的行政、执行案件数量必然会呈现持续上升的趋势。
二、审理涉及城市房屋拆迁案件时存在的问题
1、房屋买卖双方怠于办理产权变更登记，使法院确认物权归属困难重重。
民间进行的房屋买卖行为，多为买方给付卖方购房款、卖方将房屋和产权证书交付给买方后交易即告结束。而对于办理产权变更登记一事，即使在房屋买卖合同中进行了约定，买卖双方也很少积极主动地履行，房屋买卖后数年甚至十几年不办理产权变更登记的现象十分普遍，直到所购买的房屋将要被拆迁，需要确认权利人进行补偿时，购房者才意识到办理产权变更登记的重要性。这种房屋买卖双方怠于办理产权变更登记的习惯，给法院审理涉及被拆迁房屋的物权纠纷类案件带来了很多困难。
首先，由于现在房屋价格不断上涨，因拆迁进行产权调换的房屋价值明显高于被拆迁的房屋价值，一些房屋出卖人受利益驱动，借未办理产权变更登记之机，或要求购买人多付购房款，或要求撤销房屋买卖合同收回房屋。这一现象不仅影响了交易秩序的稳定性，还催生了许多诉讼案件，加重了法院的工作量。
其次，在被拆迁房屋经多次交易最终由申请确认权利人购得、但其间的数次交易均没有进行产权变更登记的情况下，审理时就需要从申请确认权利人的交易行为开始调查，一直上溯至产权登记人的交易行为，以确认整个产权流转过程。一旦其中某个环节的当事人死亡或者迁徙，不仅会加重诉讼成本、拖延审理期限，甚至会导致案件审理陷入僵局。
第三，房屋出卖人在购买人起诉前就已经死亡，购买人将出卖人的继承人作为被告起诉，要求法院确认其与出卖人签订的房屋买卖合同合法有效。在此类案件中，一旦出卖人的全部或部分继承人受利益驱动否认房屋买卖合同的真实性，需要对房屋买卖合同的出卖人签名进行笔迹鉴定时，往往因为缺少已死亡的出卖人的笔迹进行对照而导致鉴定无法进行。另外，还有房屋出卖人委托他人代理自己签订房屋买卖合同后，因受利益驱动否认代理人的行为进而主张房屋买卖合同无效的情形。在这些情形下，法院的调查取证均面临很大的困难。
2、当事人确定被拆迁房屋价值的标准不尽相同，影响法院对案件进行调解。
铁锋区人民法院2011年1-6月份共计受理民事案件730起，审结617起，结案率为84.5%，其中调解或撤诉结案500起，调撤率为81%。在这730起民事案件中，涉及房屋拆迁的案件有98起，占民事总受案数的13.4%，审结81起，结案率为82.7%，其中调解或撤诉结案57起，调撤率为70.3%。从以上数据可以看出，涉及房屋拆迁的民事案件的调撤率明显低于其它民事案件，其主要原因在于难以确定一个各方当事人均能够接受的被拆迁房屋的价值。
对于被拆迁房屋价值的争议，多存在于涉及房屋拆迁的离婚纠纷、离婚后财产纠纷和继承纠纷案件中。而将房屋所有权确认归一方当事人所有，然后由取得房屋所有权的当事人给付其他当事人该房屋相应份额的价值，是此类案件中比较普遍的处理方式。也正是因为这种处理方式，导致在此类案件审理过程中出现了想取得房屋所有权的当事人压低房屋价值、而想分割房屋价值的当事人抬高房屋价值的双重价值标准现象。又因为房屋拆迁权利人可以选择货币补偿或者选择房屋产权调换，所以涉及房屋拆迁案件的当事人对于确定被拆迁房屋价值的标准更加趋向复杂化。在我院受理的一起继承案件中，甚至出现了多重价值标准的现象：有的继承人主张按被拆迁房屋可取得的货币补偿金额确定该房屋价值，有的继承人主张按被拆迁房屋的市场价格确定该房屋价值，有的继承人主张按被拆迁房屋可调换来的房屋的市场价格确定该房屋的价值。
审理此类案件时，在一般情况下各方当事人对于各自对争议房屋应占的份额比例不会有太大的分歧，而确定一个各方当事人均能够接受的房屋价值，则是此类案件能否顺利进行调解的关键所在。而一旦此类案件中的争议房屋涉及拆迁，各方当事人从自身利益出发选择对自己有利的房屋价值标准，法院就很难在协调好各方当事人利益的基础上确定一个所有当事人均能接受的房屋价值标准，从而导致案件难以达成调解。
3、相关法律、法规尚不完善，法院在审理拆迁案件时可能面临“无法可依”的困境。
按照拆迁的目的进行划分，可以将拆迁划分为公益性拆迁和商业性拆迁。公益性拆迁，是为了公共利益的需要由行政机关对房屋进行征收而产生的拆迁，适用的是补偿原则；而商业性拆迁则是出于商业利益的目的经开发商与被拆迁人协商一致而产生的拆迁，适用的是有偿原则。公益性拆迁作为行政机关运用国家强制力的征收行为，发生纠纷后法院应主要适用相关行政法律法规进行审理；而商业性拆迁作为平等民事主体之间的民事法律行为，发生纠纷后法院应适用相关民事法律进行审理。
我国在房屋拆迁方面的法律法规目前尚不完善，不仅在对公民最重要的私有财产——房产进行征收、拆迁的问题上至今没有制定专门的法律予以规范，而且在对公益性拆迁和商业性拆迁的界定问题上也曾长期处于模糊状态。直到国务院在2011年1月21日公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，才对为公共利益需要进行征收的事由作出了明确界定。
目前，我院在审理公益性拆迁案件时的可以依据的行政法规、规章主要有国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及住房和城乡建设部根据此条例制定的《国有土地上房屋征收评估办法》，另外齐齐哈尔市政府也根据此条例制定了《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿办法》。这些行政法规、规章虽然较它们之前施行的行政法规、规章有了很大的改进，但仍然存在一些缺陷。
例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。国有土地使用权一般都是被征收人在建设或购买被拆迁的房屋时一并有偿取得的，该条例规定了对尚未到期的国有土地使用权收回的同时，却不规定对此进行补偿。在诉讼中一旦被征收人主张对其被收回的国有土地使用权进行补偿，并提供了其有偿取得国有土地使用权和使用权期限等证据，法院就会陷入“无法可依”的困境。另外，相关法律法规对拆迁房屋承租人的利益没有明确规定。被拆迁的房屋如果正在出租，则拆迁行为必然会对承租人的利益造成损害，在被拆迁房屋出租给承租人进行商业经营情况下，承租人因拆迁而遭受的损失有时甚至会超过被拆迁人。在我院审理的涉及房屋拆迁案件中，就有一部分是拆迁房屋的承租人因没有得到相应补偿而提起的诉讼，有的以被拆迁人为被告，要求与被拆迁人对拆迁补偿款进行合理分配；有的直接以拆迁人为被告要求其给予补偿。因为关于房屋拆迁的法律法规中没有对被拆迁房屋承租人如何进行补偿的问题的直接规定，所以在审理此类案件时很难找到明确的依据，而自由裁量又导致了裁判结果各异的状况。
三、对审理涉及房屋拆迁案件的一些建议
针对涉及房屋拆迁案件的特点以及在审理此类案件中所遇到的问题，结合当前的城市建设发展趋势和法院审判工作形势，现提出以下几点个人建议，供大家参考：
1、明确区分拆迁性质，结合当事人诉求，准确适用法律程序。明确涉及拆迁案件中的拆迁性质，对于立案后确认案件性质十分重要，但也不能简单的认为凡是涉及公益性拆迁的案件就都是行政案件，凡是涉及商业性拆迁的案件就都是民事案件。例如当事人是对商业性拆迁中开发商取得拆迁行政许可提出异议的话，则是一起以作出行政许可机关为被告的行政案件；而如果当事人之间是因为对公益性拆迁所得的补偿分配问题产生纠纷的话，则应作为民事案件受理。总之，只有在结合当事人具体诉求的情况下，明确案件中拆迁的性质，才能正确受理案件，准确适用相关法律和程序对案件进行处理。例如申请强制拆迁的案件，如果是公益性拆迁，被拆迁人签订了拆迁安置补偿协议后又反悔拒不履行的，法院可以判决被拆迁人继续履行该协议、按期拆迁，如果拆迁人不按期拆迁的，拆迁人可以申请法院执行判决、强制拆迁；但是在商业性拆迁中，即使被拆迁人签订了拆迁安置补偿协议后又反悔拒不履行，也不宜判决被拆迁人继续履行该协议、按期拆迁，更不宜执行强制拆迁。因为公益性拆迁是行政机关为公益目的对被拆迁人的房屋进行征收而产生的拆迁，是国家强制力的体现，被拆迁人应服从公共利益的需要，在得到合理补偿后按期拆迁；而商业性拆迁是开发商为了商业利益与被拆迁人进行的有价交换，受市场经济的调节，双方应在平等自愿的基础上，对拆迁问题进行协商。所以如果被拆迁人表示不愿意将自己的房屋拆迁，就不宜判决和执行强制拆迁，但是可以判决被拆迁人承担违约责任，不但要将得到的补偿退还，还要支付因其违约对开发商所造成的损失。对于恶意毁约的被拆迁人来说，法院的强制拆迁只能使矛盾更加激化，导致上访甚至采用极端方式抗拒执行，最终给法院造成不良影响；而在恶意毁约导致的巨大的经济损失面前，被拆迁人从自身利益出发，反而更容易“回心转意”，继续履行已签订的协议。
2、综合考查各方面证据，正确处理涉及拆迁房屋的物权纠纷，维护交易市场的秩序和稳定。在处理涉及拆迁房屋的物权纠纷时，应针对此类案件的特点，综合房屋所在地的居委会、社区和派出所对争议房屋中居住人员的证明，邻居的证言，房屋产权证书由谁持有，其他当事人明知购房者占有使用争议房屋后是否及时提出异议等各方面的证据，合理进行推定，判定房屋物权的归属。从而抑制受利益驱动不遵守合同的行为，保护当事人的合法权益，维护交易市场的秩序和稳定。另外在裁判文书中，除确认物权归属外，还应写明办理产权变更登记的义务主体、履行期限、费用负担等事项，便于裁判文书生效后的执行。
3、妥善处理房屋价值问题，均衡各方当事人的利益，尽量缓和化解矛盾。在当事人只是因为对房屋价值发生分歧而无法达成调解时，不宜立即委托鉴定，应首先了解各方当事人对房屋价值的标准、计算方式、期望值、分配方式等情况，然后指导各方当事人亲自对争议房屋的市场价值进行调查，帮助各方当事人对房屋价值做出客观评价，从而促成调解。在鉴定费的负担上，应根据案件具体情况，而不宜一律按各方当事人的分配比例分担。比如一方当事人主张房屋按8万元分割，而对方当事人主张房屋按10万元分割，如果鉴定得出的价值低于或等于8万元，则应由主张10万元的一方负担鉴定费用；如果鉴定得出的价值高于8万元但低于10万元，则应由双方共同负担；如果鉴定得出的价值等于或高于10万元，则应由主张8万元的一方负担鉴定费用。这种鉴定费用差异分担的方法，对于那些在合理价格基础上恶意压价和抬价的当事人有一定的制约作用，可以促使他们依据合理价格进行调解。如果各方当事人对已经拆迁完毕的房屋的价值发生分歧，且对被拆迁的房屋采取何种补偿方式达不成一致时，应指定由主张采取产权调换的补偿方式的当事人办理产权调换事宜，用被拆迁房屋调换来的房屋的价值减去进行产权调换所支付的费用，然后与被拆迁房屋可以获得的货币补偿进行比较，取价高者作为被拆迁房屋的价值，由取得调换房屋产权的一方当事人负担调换费用并依据确定的价值按各自比例给付其他当事人价款。对于短期内无法进行产权调换也无法进行鉴定的案件，也可以按各方当事人应占比例确定被拆迁房屋为各方当事人按份共有，待产权调换后各方再按各自份额及房屋现时价格进行分割。总之，努力寻求各方当事人利益的平衡点，尽量促成当事人的调解，缓和化解当事人之间的矛盾。
4、正确适用相关法律法规，合理运用自由裁量权，保证法院裁判的权威。在审理涉及房屋拆迁案件适用法律法规时，不应局限于《国有土地上房屋征收与补偿条例》等专门的行政法规、规章，还应综合考虑《物权法》、《城市房地产管理法》等法律、法规中涉及房屋拆迁的相关规定。例如在公益性拆迁案件中被拆迁人主张对其被收回的国有土地使用权进行补偿时，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有对此作出规定，但是《物权法》第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。《物权法》是全国人民代表大会制定的法律，其法律位阶高于国务院制定的行政法规，所以法院应当适用《物权法》第一百四十八条的规定，在被拆迁人举出相应证据的情况下，支持其要求对被收回的国有土地使用权进行补偿的诉求。而对于一些法律、法规确无明文规定的问题，在使用自由裁量权时一定要谨慎、合理。例如在审理被拆迁房屋的承租人起诉被拆迁人或拆迁人的案件时，在查明房屋租赁情况的基础上，应综合考虑承租人所遭受的损失、各拆迁补偿项目中所体现的补偿目的等因素进行裁量。如承租人对被拆迁的房屋进行了装修，则对房屋装修的补偿金应判决补偿给承租人；如承租人过去长期在被拆迁房屋中居住，而被拆迁人一直没有在被拆迁房屋中居住，则对被拆迁人的搬迁、临时安置的补偿金理应判决补偿给承租人。总之，对被拆迁房屋的所有权进行的补偿，应归被拆迁人所有，而对被拆迁房屋的使用权进行的补偿，大部分应归承租人所有。只有正确适用法律、合理运用自由裁量权、维护当事人合法权益的裁判文书，才具有让当事人信服、让社会认可的权威性。
5、提前进行普法宣传，发挥司法能动性，降低诉讼的发生率。虽然目前我院涉及房屋拆迁的行政、执行案件数量稀少，但是随着我市城市建设的不断发展，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后对拆迁中的诉讼、执行程序的新规定，未来我院受理的涉及房屋拆迁的行政、执行案件数量一定会大量增加。面对这种形势，应该未雨绸缪，提前做好应对准备，除了组织行政审判庭、执行局进行专门学习和专门制定强制拆迁的执行程序、应急预案等内部准备工作外，最重要的是在拆迁开始前做好法律宣传工作。首先，应争取政府的支持，以专题讲座、座谈会等形式与政府中主管拆迁工作的部门与人员交流拆迁工作的法律问题，比较新旧拆迁条例的异同，帮助其规范今后的拆迁行为。其次，应密切关注我院辖区内的拆迁动态，一旦拆迁规划开始公布，可以组织人员到将要拆迁的地区进行普法宣传，通过张贴法律法规、发放宣传单、免费法律咨询等活动，向被拆迁地区的人民群众讲解相关法律法规，帮助他们依法维护自己的权益。通过这些活动，让拆迁方和被拆迁方都能理解运用相关法律法规，使拆迁工作在相关法律法规的指导下有序进行，从而减少因拆迁产生的纠纷，最终从源头降低因拆迁产生的诉讼纠纷。
城市房屋拆迁，关系到广大人民群众的切身利益，关系到城市经济和文化的发展需要，是一项非常重要的工作。法院加强对涉及房屋拆迁案件的审判和执行力度，是建立依法、公正、规范、有序的房屋拆迁法律秩序，维护拆迁双方合法权益的重要手段，也是服务经济建设、保障人民群众利益、维护社会和谐稳定的必要措施。最后希望本文能对法院审理涉及房屋拆迁案件提供一些小小的帮助。
